教文(研) 094-004 號
 March 14, 2005
 
高等教育理想價值與市場邏輯的爭議
教育文化組召集人 楊朝祥
關鍵字: 高等教育 

        大學是研究學問、傳遞知識、培育人才、服務社區的殿堂,其創發、傳遞的知識要為社會所用,其培育的人才應為社會所用;因要為其所服務的社區及學術社群提供適切的服務,對社區的需求,學術社群的發展動向,亦應能適時的掌握,因此,大學的運作與發展與社會息息相關,大學發展不能自外於社會,否則,就會引來「大學如象牙塔,教授不食人間煙火」的批評。然而,現代大學之發展至今已有數百年的歷史,雖然其中迭經變革,但當初大學的設立,卻有其崇高的理念。二次世界大戰之後,大學快速的擴張,不僅學校數目大量的增加,學生人數亦快速暴增,結果,一方面政府的財力逐漸無法負荷,另外一方面在「大學跳脫象牙塔」的呼聲下,高等教育逐漸市場化、商業化、產業化、私營化。在理想與現實、在傳統與創新之間,如何取得平衡、如何止爭息議,這正是本文所期望探討的主題。
 
現代大學的發展沿革

        世界各文明古國,如中國、希臘、埃及等,都有其傳統的高等教育機構,例如古中國的國子學與太學、古希臘的雅典大學、古埃及研究伊斯蘭法律或神學的大學等,但在歐美大學思潮的衝擊下,這些獨特的高等教育傳統幾乎已蕩然無存,如今,世界各國現代大學,大多沿襲歐洲中古大學傳統,逐漸演變而來,因此,在探討大學之發展沿革,就必須由歐洲中古大學創立、演變之過程著手。

        十一世紀末期開始的十字軍東征(1096-1272)刺激了東西方的文化交流,增進了貿易活動和帶動了都市的繁榮。為了培育人才以配合社會的需要,教會於是興辦了學校(studium),並以三藝(文法、修辭和辯證)為主要的教學內容。在三藝之外再修習四藝(算數、幾何、天文、音樂),就可成為magister,也就是有資格教導他人的教師(master)。就在教會學校的基礎上,最早的大學逐漸浮現(戴曉霞,2000)。

        中世紀大學既然是在教會學校的基礎上發展而來,其主要的目標在於神職人員的培育。在十一世紀中期,法國各地不少教堂設有附屬學校,教授七藝與聖經,而各附屬學校都有名師以吸引各地的學生前來就讀,其中以聖母院(Notre Dame Cathedral)的亞培拉(Peter Abelard, 1079-1142)最為著名。亞培拉不僅博學多聞、能言善道,精於邏輯、擅長神學與哲學,其所著之《是與否》(Sic et Non),對後世之影響,最為深遠。由於亞培拉之吸引力,聖母院附屬學校成為歐洲各地學者的聚集地,並逐漸由學校(studium)轉變為大學(studium generale)(戴曉霞,2000)。

        中世紀大學才是學術界眾口同聲所共認的大學之母,不只「母大學」(mother universities)懷胎了眾多「子大學」(children universities),且子大學每後來居上,多半變成高等學府園地裡的奇葩,芬芳奪目,花香撲鼻(林玉体,民83年)。中世紀的母大學主要代表是法國的巴黎大學、義大利的波隆尼亞(Bologna)大學以及沙列諾(Salerno)大學。巴黎大學重視神學,波隆尼亞(Bologna)大學以及沙列諾(Salerno)大學則分別強調法學及醫學。儘管大學課程的範圍在十四世紀時已較為寬廣,內容也較初期更加充實,但是基督教的影響還是無所不在,大學的教學內容還是以解釋和論證基督教義作為出發點(黃福壽,1998)。

        牛津大學成立於1167年,是在從巴黎大學遷移回來的學生協助之下,由studium 轉型而成。劍橋大學則是在1209年,牛津大學學生和鎮民衝突後,遷移設立的,在英王及教皇的大力支持下,直到十九世紀新大學設立前,牛津及劍橋在英格蘭稱霸數百年之久。不過,和其他中世紀大學相似,一直到十六世紀中葉之前,牛津和劍橋大學的主要功能還是在培養神職人員(戴曉霞,2000)。

        然而,牛津和劍橋大學培養神職人員的傳統卻在十六世紀宗教革命之後受到嚴重的衝擊,在亨利八世的要求下,牛津和劍橋被迫取消學生人數最多的教會法課程,為彌補損失的學生人數,開始歡迎富有的地主和中產階級的子弟前來就讀,這些學生志不在追求學問,也不想獲得學位,其進大學主要的目的在於學習禮儀與提升文化水準。為了適應新學生的興趣和需求,牛津和劍橋在神職人員的培育外,轉而為菁英階層提供博雅教育(Perkin, 1991)。

        十九世紀以前,大學基本上一直秉持中世紀的傳統,其主要功能在培育神職人員、保存、教授既有的知識、為菁英階層提供博雅教育,然而,1810年成立的柏林大學卻將大學的功能轉向新知識的探索與開發,為現代研究型的大學開創新的典範。1806年拿破崙打敗普魯士軍隊,德國國民士氣低落、國庫乾枯;1808年,洪堡德(Wilhelm von Humboldt)被任命為教育部長,並在1809年向國王提出設立柏林大學的計畫,其主要的內容強調:(1)儘管普魯士戰亂頻繁,但若柏林大學能推崇學術,仍可對所有德與國家的文化產生影響;(2)柏林大學可將現有的學術力量和機構組成一個從事科學研究的有機組合;(3)「大學」此一名稱可以保留,但其實質必須改革,學生可以來自全德國甚至外國........(王晴佳,1997)。

        深受新人文主義的影響,除了強調學術自由之外,柏林大學還強調知識、師生、教學與研究等三面向的統一(Pritchard, 1990)。柏林大學強調研究的新典範很快傳播到德國其他大學,甚至於世界各國也都予以借鏡。二次世界大戰之前,德國科技發達、國力強盛、獨領學術風騷,與重視研究的大學風潮有極密切的關聯。

        二次大戰後,美國政治與經濟勢力日漸龐大,蘇聯解體後,如今已成世界的「獨強」,因此其典章制度成為世界各國檢討與模仿的對象,高等教育是培育高級人才的搖籃,也是國家競爭力之所繫,因此,美國的高等教育制度逐漸成為模仿的對象。美國的居民早期大多來自英國,是以,美國早期的大學大多師法牛津與劍橋大學。十九世紀後,柏林大學興起,柏林大學又成模仿的對象。但因獨特的社會環境與條件,經過長期的發展,美國高等教育逐漸發展出與中古大學與柏林大學不同的模式。這個高等教育的新模式可以用「多元」一詞形容,不論機構、課程及大學的功能方面都打破過去的單一體系,朝多元化的方向發展(戴曉霞,2000)。

        偏重博雅教育的早期美國大學,在獨立戰爭之後,已不再能符合社會及經濟發展的需求,因此,第一批的州立大學,如喬治亞、俄亥俄、田納西、馬利蘭等,紛紛在十八世紀末葉成立,但這些州立大學僅部分的經費來自州政府,董事會的組成與私立學院無異,僅能稱半公半私的大學。而美國真正的第一個州立大學是由傑弗遜總統(Thomas Jefferson)親自規劃,並於1818年正式成立的維吉尼亞大學。維吉尼亞大學董事會由州長任命,經費由州政府提供,大學事務受州議會控制,是美國州辦大學的里程碑(戴曉霞,2000)。

        奠定美國綜合性大學基礎是1882年通過的莫瑞爾法案(Morill Act,1882),本法案規定,每州每位國會議員,可獲得三萬英畝的公有土地或等值的土地券,出售土地所得可用於創設或資助州立大學;聯邦政府在每一州資助一所學院,在不排除科學與古典學科下,開設農業和機械。整體而言,贈地法案擴大了美國公立高等教育的規模,滿足了美國農業及工業迅速發展和人口增加對高等教育的需求。贈地法案對於農業、機械等實用科目的強調,但不排斥科學、古典學科的基本態度,引導了美國高等教育的實用導向,也奠定了美國綜合性大學的基礎(戴曉霞,2000)。
 
近代社會發展對大學的衝擊

        從十一世紀末到現今之二十一世紀初期,期間有將近一千年的時間,大學從早期教會附屬的學校發展至今,由於社會的變動,學生族群的改變,政府干預的多寡,經費的來源,大學的設立目標已與當初設立時有極大的不同,而其理念亦有極大的改變。

        現代的大學並不是依照預先的規劃成立的,而是經過一段時間的自然演變而來,但其發展過程中,總是無法脫離社會發展所刻劃的痕跡,巴黎大學的著重神職人員的培育與固有知識的傳授是因受到當時教會的影響,牛津與劍橋一方面傳承巴黎大學的精神,一方面因應英倫社會的轉變,至於德國重視學術研究的大學與美國強調多元功能的大學,其發展的沿革,在在受到國家、社會發展需求的衝擊,顯然,大學最初設立雖有其崇高的理想,但大學的發展似乎又無法脫離社會變革的衝擊,無法完全成為遺世獨立的象牙塔。

        時序進入二十世紀中期後,大學的教育比起過去更為普及發達,逐漸由過去僅有少數菁英有機會就讀的菁英教育轉變為人人都可以就讀的普及教育,推究大學教育日漸普及,不外乎受到以下的幾項因素的影響:
1. 兩次世界大戰看到大學教育對國力的助益,各國重視大學教育:兩次世界大戰,不論是挑起戰爭的戰敗國,或是最後獲得勝利的戰勝國,如德、英、法、美、日等國,莫不得力於大學的人才培育與龐大的研發人力,因此,在二次世界大戰後,各國都深信大學是維繫國家競爭力的主要支柱,莫不卯足全力,發展高等教育,除了由國家投注更多的經費於大學教育之外,民間的力量已逐漸滲入高等教育的投資之中。

2. 民主化、平等化的思潮盛行,大學教育蔚為風潮:二次世界大戰之後,許多君主、專制的國家,體制受到嚴重的摧毀,民主、自由、平等的思潮深植人心,再加上社會逐漸穩定繁榮,民生日漸富裕,過去僅有少數菁英可以接受的大學教育,在大學數目逐漸增加,入學條件逐漸放寬,以及足以負擔學費的家庭日漸增多的情況,大學教育日見普及,大學教育成為民眾提升就業能力、社會地位的晉身階,大學受教機會逐漸平等化、公平化。

3. 知識經濟下,唯有有知識者方能出頭,學生就讀大學意願日增:拜資訊科技發展之賜,知識的產出已達爆炸的階段,新的知識在資訊科技的推波助瀾之下,不僅大都已數位化,且正以倍數的速度增長,再加上通訊技術的革命發展,知識傳遞的速度有如光電般的快速。知識經濟時代翩然來到,知識已成產業進步及個人生涯發展最重要的因素,唯有有知識者方能出頭,大學是學習知識、技術的主要場所,學生就讀大學意願日增。

4. 教育普及,學歷要求水漲船高,高等教育需求更為殷切:在大學教育日漸普及的時代,有能力上大學者大多將就讀大學當作社會階層流動的主要原動力,而企業主對員工學歷要求也有逐漸提升的趨勢,國內一項人力銀行的調查指出,台灣大型企業用人,百分之四十三僱用碩士以上的學生,此種學歷通貨膨漲(Credential Inflation)的現象正逐漸擴大之中,也逼使更多的學生投入高等教育的市場。
5.  全球性的產業競爭,研究發展及知識人力需求日殷:知識經濟來臨之後,產業的型態也由過去的區域性發展轉變為全球化的競爭,產業的競爭不再僅是人才的競爭,也是知識的競爭,更是創新、創造的競爭,因此,原有的產業無法單獨應付這種嚴峻的競爭,產業亟需大學的協助,將大學的知識和技術優勢直接轉化為社會生產力,建教合作日盛,大學與產業的結合日益密切。
6.  教育產業日漸成型,市場需求刺激大學發展:在大學的協助下,不僅造就了產業的日漸發展,也刺激社會大眾對大學教育的殷切需求,大學教育產業化經營的可能性逐漸突顯。許多高等教育蓬勃發展的國家,如美、日、英、澳等國,已逐漸將高等教育以產業的型態經營,並且挾其豐厚的大學資源,對國外輸出,招收外國學生,每年也因而賺取不少的外匯,更有助於高等教育更進一步發展。
7. 終身教育理念盛行,回流教育需求日切:在知識爆發以及知識半衰期逐漸縮短的知識社會中,過去「一技在身,終身受用無窮」的時代已成過去,無論生活、生涯的需求,回流教育的需求正逐漸增長之中,終身學習社會也正逐漸成型,需要至大學接受回流教育的民眾日益增加,大學逐漸成為終身教育的主要供應者。
        政府重視大學教育,大學教育日漸普及,雖是大家所期盼的結果,但也帶來負面的衝擊。大學日多,政府的控制也日漸嚴苛,而政府的經費也逐漸無法擔負龐大的大學經營需求,此外,大學不僅規模更加龐大,競爭更為激烈,所耗費的經費也水漲船高,但學校並非營利的機構,大學資源日漸捉襟見肘,經營的效率也逐漸為各界所批評,因此,在進入二十世紀末期後,各大學都兢兢業業地追求五項辦學卓越(5E):
1.  豐沛資源 (Economy):大學數目越來越多,學生人數也以倍數的成長,大學教育不僅與其他社會福利措施競逐經費,也在各類教育支出中爭取資源,期盼能有豐沛的資源支持大學的學術卓越,以及滿足學生學習的需求。

2. 資源效能( Efficiency):大學的資源籌措不易,但大學是否有效利用擁有的資源,一直是外界關心的議題,例如大學區分學院、系所,但教授、儀器、設備、圖書,卻是各自擁有,無法共用;學校的設施、校舍,得之不易,但每年卻都有漫長的假期,閒置不用,且每天也不過使用短短的幾小時,如何更有效的使用資源,已成大學之當務之急。

3. 經營效率(Effectiveness):大學雖是最有知識的場所,但在學術自由、教授治校的大纛之下,大學也是組織最鬆散、管理最沒效率的場所。不只教授的研究、教學、服務缺乏有效的評鑑指標,就是各行政單位、學術單位的設置,不是疊床架屋,就是因人設事;校內行政,更是各行其是,毫無章法,經營無效率、績效不彰,因此,如何提升經營效率,各校深以為苦。

4. 機會平等(Equality):大學是階層流動的原動力,是個人提昇社會經濟地位的重要投資,在以知識產業為主的新經濟型態中,此種趨勢更為明顯,而在民主、自由的社會中,大學教育機會的普及以及平等已成無可避免的趨勢,資優生有機會,一般生可以入學,環境不利或身心障礙的弱勢族群學生的機會亦不可剝奪,教育機會均等已成大學教育的新指標。
5. 學術卓越(Excellence):大學功能有三,研究、教學、服務,學術的卓越應是多元的,研究用以創造新知識,教學主要是培育具有專業水準的人才,服務則強調對社區與學術社群的服務,大學應衡酌自身的條件,確定辦學宗旨,建立特色,追求卓越。
大學市場化概念的興起

        在追求辦學卓越之餘,大學逐漸發現大學教育機會要公平,普及化是必要的條件,但在大學教育普及化後,單獨依賴政府提供的經費已不可能支持大學的日常營運與追求卓越;而在資源不足的情況下,追求學術卓越,如果尚依賴政府的管理及政策的領導,並且繼續保持學術自由下的鬆散組織與無效能的管哩,大學將陷入無法自拔的危機,因此大學改革的呼聲此起彼落,「市場化」(marketization)是呼應大學改革需求的眾多改革方式之一。

        所謂「市場化」是指以自由市場機制作為促進教育發展的推動力量,加強教育與經濟之間的聯繫,在教育資源逐漸拮据的情況下,提高教育的成本效益和對社會大眾的績效責任,是獲得更多教育資源以及追求學術卓越不可或缺的手段(李曉康、陳英泰,2003)。 自1980年代以來,世界各國的高等教育都經歷了程度不一的「市場化」,也就是政府放鬆管制,將市場邏輯引入高等教育,讓競爭與價格機制引導高等教育機構回應市場的需求,以增強彈性、提昇效率,一方面提高高等教育消費者更充分的資訊,另一方面也形成高等教育注意品質及績效責任的壓力(戴曉霞,1999)

        市場概念和市場化議題在教育研究中盛行,是受到在七十至八十年代期間興起的「新右派」(New Right) 思潮所影響(李曉康、陳英泰,2003)。以經濟學家凱耶克 (F. A. Hayek) 和佛利民 (Milton Friedman) 為代表的新右派陣營,信奉自由主義,抨擊凱恩斯經濟理論過分強調政府干預經濟活動,甚至壟斷公共及社會服務,釀成社會資源在福利制度中浪費,因此提倡自由企業、競爭、私有產權及「小政府」的理念 (鄧廣良,1998)。許多的學者都深信政府組織越來越龐大,科層組織越來越細密、堅實,對於社會與民眾需求的反應,往往緩不濟急,雖然政府再造的的呼聲不斷,建立「小而能、小而美」政府正緊鑼密鼓的進行,但政府失能 (government failure) 的情形往往較經濟或市場失能 (economic failure) 的情況更為普遍,許多公營的事業紛紛民營化就是明確的事例,市場機制較政府的科層規劃更能迅速而有效的適應社會和民眾需求的變遷,並達成個人自由選擇的目標。

        自由主義的倡導者以經濟理性思想為主導,認為若欲擴大大學的資源與經營效率,則必須遵循效率和成本與利潤的原則。對於新自由主義者來說,世界已經是一個龐大的超級市場,市場內所講求的是消費者理念,以及落實消費者的選擇權 (consumer choice) 是確保民主的先決條件。教育如其他商品一般可以在市場競爭的條件下進行買賣,而市民或服務使用者變成為購買者。新自由主義者深信市場可以作為教育發展進一步理性化和重視經濟價值的推動力量,加強教育與經濟之間的聯繫,在面對全球經濟競爭的情況下,提高教育的成本效益和對社會大眾的績效責任(Apple,1999,2000)。

        利用市場機制刺激大學的發展,並做為大學增加資源與績效責任的作法,與市場的實際現況間存有相當大的差距。事實上,大學所處的並不是真正自由的市場,而是如 Le Grand及Bartlett所提出的準市場 (quasi-market)(Le Grand & Bartlett,1993)。準市場具有傳統自由市場的特質,但另一方面,準市場又有異於傳統自由市場的特性。雖然在傳統的自由式場中,政府作為唯一的大學教育服務供應者的地位,被其他具競爭力的獨立供應者所取代,但從服務供應層面看來,各獨立的大學之間,雖存在著競爭顧客的情況,但這些大學不如私人企業般為賺取盈利而繼續經營。何況,在準市場運作的情況下,大學未必是屬於私人擁有,而可能仍然屬於公營部門的一部分,例如台灣目前公私立大學並存,且私立大學定位為屬於社會公益的財團法人就是一個例證。

        因此,有學者質疑準市場對於提高整體大學教育素質和公平進行資源分配的成效,甚至於準市場只會加劇教育與社會的分層和分化。他們認為市場機制雖然可能透過選擇、競爭及給予教育機構更大的管理自主權,消除過往由於科層制度為教育帶來低質效的服務,更可善用有限資源來回應社會及個人接受教育的需求,改變國家與公民社會 (civil society) 之間在教育政策及管理的關係,但教育市場化、公司化,以至私營化未必能提高整體質素,甚至損害公平原則(李曉康、陳英泰,2003)。

        此外,從財貨特徵的觀點看來,教育具有公共與私有財貨的二元特徵,這也是大學教育無法全然市場化的原因。教育是公共財貨,因為它被視為經濟及政治性投資。大部分國家和政府認為,受教育的人力資源是促進經濟發展及提高普遍生活質素的重要因素,並且能夠在全球經濟體系與其他國家競爭,取得競爭優勢。教育也是一種政治投資,因為政府可透過政治或公民教育,灌輸特定的政治思想或意識形態,鞏固政府或政權的有效管治。教育遂被視為一種集體社會財貨,政府不能推卸為公民提供平等教育機會的責任,維護個人權利及社會利益。另一方面,教育又是私人財貨,因為它能給予接受教育者回報,主要反映在較高收入和社會地位,它更是促進社會向上流動的動力(Kwong,2000)

        由於教育具有公共與私有財貨的二元特徵,因此教育市場的自由競爭並無法達致全面改善高等教育素質的目標。自由競爭固可以激起非精英教育供應者之間更加以消費者主導,回應教育市場的需求,博取更多學生和資源來維持生存,因為供過於求的情況經常在非精英教育層面出現。儘管這些教育機構能夠在質素和成績方面得到改進,卻由於其在社會上的較次要的地位而無法吸引成績優異的學生選讀。反之,精英教育的市場,乃服務供應者主導,因為這個市場面對的是求過於功的情形,學校或大學以其在本地及國際社會的名譽地位作招徠,這類教育機構憑藉本身的競爭優勢,無須急於改善教學質素和進行市場推廣,仍然可以吸收優秀的學生和師資,維持大學的聲譽及質素(Marginson,1997)。結果,市場沒有為精英與非精英教育機構提供公平競爭的條件,無助解決整體教育素質問題,導致教育兩極化的情況出現(李曉康、陳英泰,2003)。

        在現代大學發展的過程中,因為社會的變革、潮流的轉變、需求的更迭,大學的目標與功能、型態與經營,因而轉變的例證屢見不鮮,也才從中古歐洲的大學轉變成現今的大學。市場化思潮的出現,事實上也是一種社會變遷下思考大學經營的模式的方式之一,市場化在理論上雖有其可取之處,但隨著「市場化」而來的大學教育商業化 (commercialization), 產業化(Industrialization),及私營化(privatization),對大學教育的卻有極深刻的影響。

        商業化,實際上是將市場運作的方式延伸至大學的經營之中,透過用者付費、資源競爭、經營商業項目,以及引入企業管理模式,將大學的研究、教學、服務、活動、資源換取經濟效益,旨在提高經營效率和增加財政收入。大學商業化的結果,教育成為一種商品,而經營大學深受功利主義及經濟理念的影響,凡事只講求經濟成效,往往將學術的規範以及學生的權益置之度外。同時,依靠市場作為管理大學教育的手法,過去以學術成就延聘教師以及作為升等標準的做法,都受到嚴重的破壞,大學趨向以規章及評鑑制度來規範學者的工作,並以學者經濟的產出,如獲得外界研究計畫的數量及金額、每年為學校籌募到款項多寡,作為延聘及升等的依據,學者實際上已經淪為商業機構的僱員或管理員,大學的學術卓越受到嚴重的戕害(李曉康、陳英泰,2003)。

        各界如何看待大學商業化的趨勢?根據哈佛大學前校長伯克在「大學何價?」(Bok, 2003)一書中的描述,重視經濟成長的政府官員當然樂見大學積極自我推銷,向企業界「貢獻所長」;而不論從何種角度來看,企業對大學研究的投資,能促成新產品與新技術,得到的回報也絕對划算(Sperber,2000)。由於合則兩利,美國企業對大學的投資已經加碼,政府也樂於抽身,卸下部分補助預算的重擔。而自籌財源的機會增加,顯然也使大學更貼近大眾所需。在歐洲與美國研究高等教育的學者認為,市場力量以使大學更具效率與平民化,也更積極幫助經濟成長(Sperber,1990),很多人無疑非常讚賞這種結果,認為大學總算有所貢獻,證明政府投入大筆納稅人的血汗錢,總算沒有白花。

        但在此同時,也有人對大學商業化現象大加撻伐。立場左傾的學者認為,高等教育「商品化」以使大學淪為「知識工廠」,學術理想經常成為商業利益的祭品。社會學家史坦利˙艾羅諾維茲(Stanley Aronowiz)表示:「學習的殿堂已被權力越來越大的學校行政部門把持,他們很少理會學生與教授,卻對政客與商人唯命是從,高等教育的主權早已遭到政治及市場力量把持。」文化人類學家衛斯里˙舒馬(Wesley Shumar)也認為學習與研究的價值高低,「端視它們轉換成金錢與商品的難易程度,而不是取決於其他標準,諸如美學與育樂。最後,多元價值觀念將會消失」(Shulman & Bowen,2001)。

        所謂產業化是泛指將教育當作一種產業,並且以產業經營的方式經營教育機構,以及將教育機構的知識和技術優勢直接轉化為社會生產力的各種策略,其目的在籌措更多教育資源、提高教育機構經營的效率,獲致經濟的創收,增加社會的生產力。「教育產業化」的口號最初由史丹福大學(Stanford University)提出,本意是將大學的知識和技術優勢直接轉化為社會生產力。為此,史丹福大學聯合週邊幾個大學共同創辦了矽谷,對美國經濟產生了巨大影響。除此之外,麻省理工學院(Massachusetts Institute of Technology)在1980年代後期結合工程教育和工業製造技術,建立了學校與企業間科技合作和成果轉移的横向聯繫,最後形成了全美科技實力雄厚、經濟潛力巨大的波士頓中心,流風所及,教育產業化就如火如荼的開展開來,台灣新竹地區的清華大學、交通大學與科學園區的共存共榮,也是一個成攻的案例。

        然而,近年來的教育產業化的概念已由將教育機構的知識和技術優勢直接轉化為社會生產力,轉型為將大學教育當作產業經營的模式,世界貿易組織(WTO)將教育文化產業定位為十二類服務業中的第五類,聯合國則將其定為第三類產業,其服務可以透過跨境交付(如遠距教學)、境外消費(如外國留學)、商業存在(如設立大學)、自然人流動(如聘用外國教授)等方式提供,如今,許多高等教育資源充沛的國家已將高等教育輸出當作重要的教育產業,美國有將近五十五萬外國留學生,外匯每年增加110億美元,英國每年有七十億的創收,澳洲每年有約五十億的營收。因此,每年,美國、加拿大、英國、澳洲、紐西蘭、日本、荷蘭等國均至我國辦教育展,招收學生。

        將教育當作產業經營,亦就是將大學教育當作商品出售,除了降低教育的公益性與社會性之外,也造成教育機會的不公,只有有能力購買的服務接受者方才有接受服務的機會,至於弱勢族群,可能就只有「望大學而興嘆」了。台灣地區大學的產業化雖尚未成型,但近年來學費逐漸提升,已有許多貧困家庭的孩子大嘆「考得上讀不起」,如果學費真的自由化,教育真的產業化,因經濟因素而被摒棄於大學學府的學生將更為增加,似乎已違大學教育機會均等的原則。

        大學教育過度的產業化和效益化,不僅減損大學教育的公益性、公平性、與社會性,甚至於造成教育機構腐化與教育產業泡沫化。以中國大陸為例,在1992年中共中央和國務院頒發的《關於加快發展第三產業的决定》中,教育被明確列為第三產業,而且是“對國民經濟發展具有全局性、先導性影響的基礎產業”。然而,中國大陸提出教育產業化,結果義務教育學費有價,雜費無底;特色班、培優班、補課費充斥,義務教育的資源被公開盜賣;高等教育學費年年看漲,將許多家庭子弟考得上,讀不起;大學生住宿公寓化、後勤服務產業化、第二學位化、考證熱成為賺錢機器;二級學院、網絡學院在全國各地普遍開花(薛冰,2004)。因此中共教育部部長周濟於2004年1月6日表示:「中國政府從來没有提出教育要產業化。該問題作為學術研討是可以的,但是各級政府制定教育和經濟政策應避免用教育產業化的概念,不能以教育產業化的思想來指導教育發展,更不能把發展教育作為政府創收、擺脱財政困難的手段。」,對教育產業化緊急煞車。

        私營化是指大學教育的設立與經產逐漸由政府或公營機構轉向由民間設立的大學,其目的在於紓緩政府對高等教育經費的負擔,同時希望藉著市場機制,加強公立與私立大學的競爭,進而全面提升大學的素質與經營績效。高等教育的私有化可以以增加私人部門在高等教育的經費分擔的比例,強化高等教育和經濟體系中私有部門的關係,以及提升私立高等教育機構所扮演的角色與份量等三種型態進行(Geiger,1991)。臺灣地區的高等教育一向就開放由民間經營,期間雖曾因設立過多、資金不足、品質不佳而在1970年代凍結設立,但在1980年代又再度開放,甚至於為解決私人興學土地取得的困難,政府釋出「租用國營事業土地設置私立學校」的政策,以鼓勵私人興學;就是在公立大學方面,亦開始實施「校務基金制度」,賦予學校自籌經費的責任,事實上也已在公立學校中增加民間資金的比例。而在1980年代之後,世界各國的高等教育也出現縮減公共部門經費、增加私人部門在高等教育經費分擔比例的趨勢。例如:原本不收學費或只收取少數費用的歐美國家,也開始收取學費或提高學費,聯合國教科文組織和世界銀行等世界性組織,也開始倡導以私有資源來支持高等教育擴充的建議,就連中國大陸也於去年開始公佈且實施「民辦教育促進法」及「中外合作辦學條例」,鼓勵民間及國外的資金投入高等教育市場,以促進中國大陸高等教育的更蓬勃發展。

        大學私營化的結果,雖然減輕了國家大學教育的經費責任,但相對的國家和高等教育機構之間的關係也由國家控制模式轉為政府監督模式。大學雖然由國家手中獲得了較大的自主性,然而市場機制卻成了高等教育難以掙脫的束縛,對於高等教育的經費、學費、管理、人事及評鑑方面都產生了深遠的影響(戴曉霞,2000)。而如果沒有建置起公平競爭的環境與機制,公立大學挾其豐沛的教育資源與私校競爭,結果就產生台灣現今公立學校學生繳交較低的學雜費卻享用較佳的教學服務,相反的,私立大學的學生雖享用的教育資源較少,但卻需繳交較高學雜費的不公平現象,甚至於因學費逐年調漲,已有許多經濟弱勢的學生被摒棄於大學校門之外的窘境。
 
大學市場化的結果

       大學市場化是對大學政府干預過多、教育資源不足、大學經營沒有績效的積極回應,大學鬆綁、自由競爭、自由選擇、適時回應、績效責任是市場化所欲獲致的成效,但在市場化聲中,各大學的經營卻也落得以下的結果:
1. 政府藉詞推卸教育經費提供的責任:大學教育市場化的結果雖然導致教育市場傾向自由競爭和多元化發展,但也導致國家或政府作為主要教育服務供應者的角色逐漸為民間和個人所取代。這樣的發展結果雖然讓大學更能符合市場及學生的需求,但不免也成為政府推卸教育經費提供責任的藉口。試觀國內高等教育的發展就是一個最明顯的例證,有超過七成以上的學生就讀於私立大專院校,而私立大學所能獲致的政府補貼又是如此的有限,以致造成私立學校的學費遠高於公立學校,但教學的品質卻遠低於公立學校,更造成許多學生「考得上讀不起」的惡果。大學市場化雖引進了民間的資源,但相對的也縮減了政府挹注的經費,這樣的改變是否划算,亦頗值得深思。

2. 大學逐漸喪失公益性、社會性、公平性:大學教育是國家的投資,有助於國家競爭力的提升,同時,大學教育也是個人的投資,有助於個人生涯的發展與社經地位的提升,因此大學教育有其社會性及公益性,對每個有意願就讀的學生更應具有公平性。大學教育市場化後,大學的社會性與公益性被競爭優勢及績效責任的口號所掩蓋,大學的公平性不再受到重視,弱勢學生就讀的機會逐漸受到侵蝕,社會階層將因而逐漸深化與加劇。

3. 大學的學術自由受到侵蝕:大學原是研究學問、從事教學、提供服務的場所,在學術自由、大學自治、教授治校的安排下,大學教授在沒有外力干預的情況下教學、研究,不僅學術價值受到尊重,大學設立的理念與理想也方得保持。然而,因為資源的不足以及經營的沒有效率,市場化逐漸成為風潮。市場化下的大學,資源如何有效應用與企業化的管理逐漸成為大學經營的主流,科層管理取代傳統的學術合作精神,政府、董事會或行政單位藉詞績效責任與市場競爭需要,甚或透過財政手段干預學術自由,大學的學術殿堂正逐漸受到腐蝕。

4. 大學的理想逐漸消失:大學市場化之後,自由競爭、市場需求逼使學校為爭取更多的資源,大學經營逐漸商業化、產業化、私營化,利潤主導競爭,大學一切向「錢」看,研發成果、學術服務、學術榮譽、入學機會、學位授與、空間設備、進修教育、網路課程、體育活動、校辦產業,莫不成為學校賺取額外資源的管道,學校成為「營利」的機器,學生、教授都成為生產的工具,大學的理想正逐漸消失。
        市場化是一股無法抵擋的旋風,正在吹襲著大學的校園,現今的大學經營,也因此正陷入以下抉擇的困境:
1. 希望大學教育能普及化、公平化,但卻又怕資源不足,無法如願。
2. 希望增加就學機會,但卻又怕錄取率太高,學生素質低落。
3. 希望政府能補貼更多的經費,但卻又怕管制太多,有損大學自治。
4. 希望民間能挹注更多經費,但卻又怕大學私營化,有失大學公益性。
5. 希望增加成本分擔,但卻又怕不利弱勢學生就學,有失大學公平性。
6. 希望以市場競爭提昇大學經營績效,但卻又怕太過商業化,戕害學術自由。
7. 希望以企業管理方式增加競爭力,但卻又怕過度企業化,影響大學自主。
8. 希望鼓勵產學合作或校辦產業,但卻又怕太過產業化,偏離大學宗旨。
大學理念與理想的維持

        市場化是現代大學教育發展中無可避免的衝擊,就如同早期大學設立後隨著社會的轉變以及需求的更迭而隨之改變功能,然而,此次的改革卻與過去功能之變革有所不同,市場化代表著難以解決的矛盾,一方面固然可以促使大校更加有效運用資源,提高大學質量的競爭力,符合現代經濟理性原則,另一方面,市場化將使大學淪為一般商業機構,喪失其在社會上享有崇高文化、學術殿堂的地位,使大學原來設置的理想喪失殆盡。

        大學教育的市場化是隨著大學教育普及以及大學經營沒有效率而來的改革,這波的改革不僅來勢洶洶,且銳不可當,雖然大學教育的普及與管理效率因而提升,但傳統大學的理念也受到嚴厲的挑戰。面對這樣的衝擊,政府、大學、社會應有以下的體會與作為,大學方不致隨波逐流,落入萬劫不復的深淵:
1. 政府及社會對大學之經費支持:近年來,由於大學的規模越來越龐大,功能越來越複雜,大學間的競爭亦越來越激烈,因此,大學的所需的經費也越來越龐大,在政府及社會捐助的經費已逐漸無法承擔大學的經費需求,因此,大學的商業化、私營化才會逐漸的突顯。大學所產生的研究結果為社會所用,大學培訓的專業人才是社會的中堅,而大學對社區及學術社群的服務更是社區發展、學術進步的主要原動力。大學是社會進展及國家競爭力之所繫,大學是公共的投資,是經濟的投資,也是政治的投資,國家不能再以市場化當作推卸教育投資責任藉口,只有國家與社會願意投注相對的資金與資源,大學方才不致沉浮於市場間,大學的理念才有可能保持。

2. 大學法人化與自治:政府的過度干預與政府的失能也是引進自由市場與自由競爭的主要原因,教育行政主管機關應深切的了解,層層的科層體制絕無法適應教育市場快速的變革,而非學術的行政人員也無法一窺大學教育的全貌,是以政府掌控大學的機制應逐漸鬆綁,政府應由「管理的角色」轉變為「監督的角色」,大學法人化,賦予大學獨立的人格權,大學鬆綁,「大學人管大學事」,大學自主,大學自治,大學方不致淪為政府的附屬機關,大學學術自由也才能獲得全然的保障。

3. 慎選大學辦學者(校長、董事會):大學設置有其理念與理想,但因財務的壓力、學生的需求、產業的期望,大學市場化已成一股難以抵擋的潮流與趨勢,然而,大學不能因市場化的壓力,就忘卻了原先大學設置之理念與理想;如何在市場化的潮流中繼續保有大學的理念與理想,將是大學經營者無可避免的責任與任務,大學校長責無旁貸,大學的辦學者應審慎的遴選。然而,除了大學校長必須有捍衛基本學術價值的觀點及責任外,監督大學的政府教育行政人員與私校的董事會亦有相對的職責,教育行政主管人員與董事會的成員如果能善盡職責的監督校長與學校的運作,甚至支持學校保護學術自主的措施,學術的價值方能獲得肯定,大學也方不致淹沒於一片「牟利」聲中,棄學術於不顧。

4. 學校功能區隔與特色建立:美國大學雖然一直很努力提升聲譽,卻經常被批評過度強調研究、輕忽了學生學習的需要,就連一些著名學府也曾遭此批評(Bok,2003)。顯然的,卓越的研究所獲致的回報,遠超過傑出教學成就可得的回饋,因而教授與學校對研究工作都趨之若鶩,而事實上,這種現象存在於世界各國的大學之中,以台灣為例,「重研究輕教學,重學術輕專業」也蔚然成風,大學都以「世界一流,以研究為主的綜合大學」為努力的目標。然而,大學設立的宗旨不一定全然都是為了研究,尤其是利之所趨的研發工作。各大學應秉持設立的宗旨、學校的條件、師資的條件、學生的素質,確定學校的功能,建立特色,追求卓越,方不致為無法達成的辦學宗旨浪費教育資源,最後為獲取額外的資源而減損學術的尊嚴。

5. 建置鼓勵學術成就的校內升等、續聘制度:在大學的組成份子中,教授最了解學術的價值,也最知曉維護學術自由的方法,雖然大學的行政單位越來越龐大且握有實權,但在「大學自主、教授治校」的理念下,教授在學校的發展方向上仍然佔有舉足輕重的地位。在學術自由的校園中,自由,自發的研究、教學,是教授的職責,然而,教授最在乎的仍然是升等以及繼續聘用,美國的校園盛行「出版否則滅亡(Publish or perish)」,因此研究、出版之風鼎盛,如果學校評鑑教授的成就是以獲得多少研究計畫及金額,或是為學校籌募多少款項,則教授將因財務的壓力而自絕於學術的卓越。校內的升等制度以及評估教授成就的規範如果能以學術的成就與價值為依歸,相信在教授的參與與支持下,大學的學術價值與成就方能屹立而不搖。

6. 學系與學程之規劃與設置:大學中因學術領域之區分,因而有學院與系所的設置,但是隨著社會人才需求的變動,除非大學中學院與系所也配合更動,否則所培育的人才絕無法與社會需求相配合。然而,系所與學院的更動不僅牽涉儀器、設備、圖書的購置與更新,最難以處置的將是原有教授的續聘以及學術研究的延續。系所、學院無法更動,每年將培育出極多無法就業的人才,也引來「大學教學與社會脫節」之譏。為了兼顧大學的學術追求與學生未來就業所需,學系與學程的設置成為兼顧雙方功能的必要措施。大學依據學術領域的區分成立學院、系所,聘請專任教師,從事學術卓越的追求,同時,大學將社會所需人才的培育課程模組化,設置學程(Program)。學程所開設的課程可以跨越數個學術領域,但組合後就成最佳人才培育的課程,系所的專任教師教授基礎的學術課程,若有不足,尚可延聘兼任教師,教導當今職場最新的技術與知識,使大學的學術追求與人才培育得以兼顧。

7. 大學自制功能的提升:市場化是減輕政府干預的重要方法,在政府干預下,重重的法令、規章、制度的約束,大學自我主張的空間受到擠壓,大學自主的目標無法達成。近年來各種法令的修改已為大學的自主帶來新的契機,然而當外在的監督力逐漸減低時,如果內在的自制、自我提昇的動力沒有被激發,自主僅是自我沉淪的開始而已。因此,學校成員的聘請應有一套完整、合理的制度,教授的聘請,勿拘泥於其經濟價值,而以學術潛力或成就為考量。學術主管、校長的遴選,不要再沉迷於「民主的程序」,應以學校的學術發展需求,公開、廣泛的遴選最適當的人選。至於學校內各類人員的成效,也應有一套合理的評鑑制度,才能獎優汰劣,達到卓越的目標。大學自主之後,伴隨而來是自我籌款的責任,大學對經費的籌措也應有一套完整的制度,有利於學術發展或並不違背學術規範的經費來源可以接受,若有損於大學的理想與理念的經費來源,則應斷然的拒絕。大學應在逐漸自主之後,激發出更多的自制的機能,也才能面對外在激增的競爭壓力。

8. 在不干預學術自由的情況下,引進管理制度、提昇辦學效能:大學經營沒有效能一向為各界所詬病,然而,不管公立學校或私立學校,都是為社會創造知識、培育人才、提供服務,學術自由以及學術卓越都是學校最主要的追求目標,因此,在不干預學術自由的情況下,引進管理制度、提昇辦學效能,都是學校責無旁貸的當務之急。不管公立或私立學校都應引進現代的管理制度,設置公正公開的財務制度,對預算的編列,經費的使用、財產的管理,都有明確的制度,且都有詳細的資料公佈以玆查核。財物公開、流向清楚、稽查嚴格、績效卓著,這是學校追求績效的必然要務。

9. 提攜私校成長、全面提昇學術品質:私立學校在我國的高等教育所佔的比例之高,在世界各國並不多見,然而,私立學校是由民間「捐資興學」而來,其資金來源大多來自民間,因此,其受到市場化的衝擊最為顯著,如果政府與社會不能對私立學校挹注更多的教育資源,為了維持學校的生存,學校往市場傾斜是必然的現象,高昂的學費、較差的教學設施、低下的教學品質,都成必然的結果。高學費、低下的教學品質不僅是不符公平正義原則,許多經濟弱勢的學,甚至因而喪失就學的機會,使弱勢循環不已。因此,政府與社會對私立學校應提供更多的經費協助,以免私立學校過度的市場化、商業化、私有化,提昇私校的水準,才是全面提昇高等教育學術品質的方法(楊朝祥,民92)。

10. 區隔營利與非營利私立大學:雖然國內的私立學校被定位為屬於社會公益的財團法人,且「私立學校法」第一條即開宗明義地鼓勵私人「捐資興學」,但不可諱言的,仍然有不少人存著「投資興學」的心態辦學,由於此種心態作祟,使私立學校無法擺脫「營利」的既定形象。是以私立學校應重新定位、區隔,凡是「捐資興學」的學校則定位為社會的公益團體,政府將視其為「準公立學校」,給予相當的補助,同時嚴格監督,使經費分毫不得流入私人荷包;至於「投資興學」的學校,政府應有另外一套管理方式,允許其「營利」但不補助,將之視為「教育產業」,並給予相當彈性的辦學空間,如科系的設置、學雜費的高低、入學的方式,均由學校自行決定,而辦學盈餘可以成為投資者的所得。但相對的,學校也必須付稅,自行負責辦學的成敗(楊朝祥,民91)。

11. 建立公允的大學評鑑制度:在自由選擇與激烈競爭的市場化潮流中,大學校應基於自制的精神來改進其學術品質,並藉由外在壓力來刺激進步,以凸顯大學的有效經營與績效責任。行政主管機關應鼓勵大學進行內部自我評鑑,或自行成立全面品質管制系統,或加入ISO認證行列,以建立內部質量保證系統。另一方面行政機關應鼓勵各大學自發的組成外在的評鑑組織,對校務及學門實施評鑑,評鑑結果應公開化並提供學校與各界運用。透過評鑑報告,將各校的理念、特色及進步情形向外界公佈,並追蹤執行的成效,讓社會大眾共同監督大學的成長與發展,使大學的發展更具特色,教育品質更趨卓越,大學教育展現更多元化的風貌。

12. 建立社會輿論制裁力量:媒體號稱「第四權」,對社會的現象有報導與針砭的功能,甚至於有挖掘黑幕、制裁罪行的潛能。過去國外亦曾發生教授因接受廠商研究經費資助,因而違背學術規範的案例,最後終於在媒體的窮追不捨之下曝光,當事者受到學術規範的制裁。國內的媒體近年來蓬勃的發展,但大多報導社會的八卦消息與政治新聞,對於學術性活動報導不多。大學教育事關國家競爭力與社會的發展,更是個人生涯發展的主要基石,媒體界應體認自己的社會責任,報導相關的學術性活動,譴責違反學術準則的個人、團體、學校,在社會輿論的監督下,當有助於學術價值的維護。

13. 促進大學國際化、全球化:所謂的國際化、全球化是指學術的研究與世界同步,學術的水準達到國際水準。學術無國界,而且逐漸國際化、全球化之中,世界一流大學當然是世界公認學術水準卓越的大學,邁向國際化、全球化是大學辦學無可避免的趨勢。挹注大量的資源、全面提升學術水準是邁向國際的基礎要件,而國際間的學術合作也是國際化的另一種良方,唯有走向國際、邁向全球化,我國的高等教育方才不會為市場化的潮流所淹沒,我國的高等教育才有明天。
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